Jan Schwippel: Jak moc nemocný je Evropský parlament?

Klíčovým argumentem zastánců Lisabonské smlouvy je tvrzení, že tato smlouva snižuje nedostatek demokracie – odpůrci smlouvy kritizovaný “demokratický deficit” Unie tím, že rozšiřuje pravomoci Evropského parlamentu. Je to však jen zaklínadlo, které žádané kouzlo nezpůsobí.

Evropská unie je podivuhodnou organizací, v níž se jednotlivé “pilíře moci” navzájem proplétají a interferují a je zřejmé, že o žádnou klasickou demokracii nejde. Evropský parlament se například přeměnil z původní podoby shromáždění národních poslanců na těleso od roku 1979 volené přímo občany EU a postupně získává části pravomocí, jaké obvykle přináleží skutečným parlamentům.

Z našich institucí se podobá Senátu v tom, že (v některých oblastech) může návrh evropského zákona zamítnout anebo jej vrátit s balíkem pozměňovacích návrhů. Přesto se od něho podstatně odlišuje tím, že dosud nedisponuje právem předkládat vlastní návrhy zákonů.

Postupný nárůst pravomocí Evropského parlamentu (viz obrázek č. 1, zdroj 1) je nicméně často vydáván za důkaz rostoucího demokratického charakteru EU a zdroj její demokratické legitimace. Jak si ukážeme, ne zcela oprávněně.

V minulém volebním období (šestém, 2004-2009) chrlil Evropský parlament doslova jeden předpis za druhým (celkem projednal přes tisíc legislativních aktů). Znamená to, že “mechanický” argument zastánců Lisabonské smlouvy – totiž že Unie nemůže na dosavadních základech nadále fungovat – tedy ani v případě Evropského parlamentu neplatí. Množství legislativních předpisů, které tento orgán dokáže posoudit a projednat, ani po rozšíření významně nekleslo, naopak, k malé radosti odpůrců centrální reglementace stouplo.

Evropský parlament se tedy dokázal “vypořádat” s nárůstem pravomocí a rozšířením oblastí, v nichž má právo podílet se na procesu spolurozhodování (zejména životní prostředí, ústavně-právní oblast, doprava) s dalšími unijními institucemi. Eurofederalisté proto s oblibou tvrdí, že přispívá k poklesu demokratického deficitu, neboť přímo volení europoslanci, disponující nepochybným demokratickým mandátem, mohou šířeji kontrolovat a ovlivňovat unijní legislativu. Toto je však jen zdání na první pohled. Klíčové je totiž ani ne tolik to, kolik předpisů EP dokáže posoudit, ale především jakým způsobem se to děje.

Jak ukazuje následující graf 2, v šestém volebním období totiž prudce narostl podíl zákonů, které byly Parlamentem schváleny již v tzv. prvním čtení:

První čtení je obdobou projednávání a schválení v našem Senátu, když se rozhodne “daným návrhem zákona se nezabývat”. To znamená, že daný akt nemůže být Evropským parlamentem řádně projednán, neprobíhá k němu žádná debata a nemohou být navrženy pozměňovací návrhy. Z toho vidíme, že se v takovém případě vlastně vůbec neuplatní jeho kontrolní úloha. Určený zpravodaj zpracuje report, vybraní funkcionáři Parlamentu se několikrát sejdou se zástupci Evropské komise a EP se následně rozhodne schválit návrh v podobě, v jaké ho Komise předložila.

Takový postup samozřejmě nemůže dost dobře být vydáván za “růst demokracie” v EU, protože jsou jím přímo volení zástupci lidu vlastně obcházeni. Vzrůstající počet těchto případů přitom ukazuje, že Parlament legislativní akty posuzuje stále častěji povrchně a vzhledem k nárůstu jeho pravomocí a případů spolurozhodování (kodecize) lze vyslovit hypotézu, že celkový zásah a hloubka dozoru a kontroly EP nad unijními návrhy zákonů se (tak jako jeho celková kapacita) příliš nemění.

To dokresluje i fakt, že ani veřejnost si není vědoma žádného nárůstu vlivu EP a nevidí jasně způsob, jak konkrétně ovlivňuje její život. Volby do Evropského parlamentu se tak stále více stávají “národními volbami druhého řádu v polovině volebního období”. A tak, jak ukazuje následující graf 3, celková účast ve volbách do Evropského parlamentu klesá, přestože jeho pravomoci postupně rostou:

Nezájem veřejnosti není samozřejmě způsoben pouze tím, že nepociťuje žádný jeho přímý vliv (kromě na domácí situaci) na evropskou politiku a na své životy. Veřejnost také nevidí přímou vazbu mezi svým hlasováním a chováním evropských institucí (a ignorování výsledků tří všelidových hlasování o Lisabonské smlouvě tuto frustraci jistě ještě posílí).

Evropský parlament je, podobně jako ostatní unijní instituce, dosud do značné míry nesrozumitelným a “rozplizlým” orgánem, jehož funkci a působnosti veřejnost nerozumí a které ji ani příliš nezajímají.

Je způsoben také snahou eurofederalistů simulovat neexistující evropský národ a nutit jednotlivé strany, aby se sdružovaly do umělých uskupení v podobě jakýchsi nadnárodních “evropských stran”. Parlament dnes ovládají zejména dva velké bloky, skupina Evropských lidovců a demokratů (EPP-ED) a skupina evropských socialistů (PES), které spolu v Parlamentu velmi často hlasují a vytvářejí tak jakousi nadnárodní “velkou koalici”. Tyto skupiny ovládají politický střed, na obě strany od nich (napravo i nalevo) se nacházejí další více nebo méně koherentní bloky.

Není příliš podstatné do jaké míry spolu tyto skupiny hlasují. Podstatné je to, že v končícím volebním období se stále výrazněji prosazoval další trend – hlasování podle těchto politických skupin, namísto podle národních zájmů členských států. Znamená to čím dál častější hlasování podle pokynu stranických sekretariátů nadnárodních skupin a schvalování zákonů ve výborech namísto na plénu. Z toho plyne samozřejmě opět méně skutečné kontroly.

Celkově pak Evropský parlament skýtá obrázek do velké míry jednotného a konsensuálně vystupujícího orgánu, který nejenže hlasuje převážně politicky (podle jednotlivých skupin), ale navíc i jako celek pokračuje v jednoznačném směru prohlubování další integrace EU a posilování svojí vlastní role. Děje se tak s marginalizací role opozice i menší možností vyjádření alternativního pohledu na “jediný správný” postup evropské integrace.

Jakkoli zastánci hlubší integrace tvrdí, že jde o pozitivní trend, rostoucí nezájem veřejnosti ukazuje, že tomu tak není. Míjí se totiž s jejími skutečnými zájmy. Ty se definují nikoli primárně podle politické orientace, ale v souladu s jejími národními zájmy. I v ČR před blížícími se volbami v několika průzkumech občané jasně pojmenovali “obhajobu národních zájmů” jako nejvýznamnější kritérium pro své rozhodování. Dokládají to konec konců i záchvěvy zájmu našich médií, které se projevily vždy tam, kde cítily, že je ve hře nějaký zásadní zájem České republiky. Pochybná snaha federalistů simulovat neexistující evropský národ posilováním významu nadnárodních politických skupin je s tím v přímém rozporu a nezájem veřejnosti je proto jejím logickým důsledkem.

Z této situace existuje několik možných východisek. Tou určitě nejsprávnější cestou je postupné navracení co největší části pravomocí z úrovně unijního rozhodování zpět národním státům a posilování úlohy národních parlamentů (Lisabonská smlouva jde ovšem směrem opačným). Teoreticky by tato cesta mohla vést rovnou až k navrácení všech kompetencí národním parlamentům a zrušení Evropského parlamentu jako “demokratického šidítka”, nebo k jeho zpětné přeměně na shromáždění národních poslanců. Taková cesta by byla jedině logická a vhodná, avšak za současné situace je zřejmě stěží myslitelná.

Druhou možností je pak “renacionalizace” Evropského parlamentu, tj. požadavek, aby se poslanci mnohem spíše sdružovali podle zemí svého původu, než podle pochybných požadavků evropského národa a nadnárodních politických skupin. Je žádoucí, aby projednávání v Evropském parlamentě bylo složitější a méně hladké, aby byly zmíněny zájmy všech zúčastněných zemí, aby se důkladně projednaly všechny aspekty navržených zákonů i za cenu jejich pomalejšího průchodu Parlamentem.

Je žádoucí bránit se jednostranným a formálním požadavkům na kohezi a “efektivitu”. Musíme zkrátka hájit a jasně prosazovat zájmy občanů jednotlivých členských zemí. Jedině tak může Evropský parlament působit ve směru skutečného snižování nedostatku demokracie v Evropské unii a jedině tak může skutečně hájit zájmy evropských občanů. Jedině tak také opět přiláká jejich odpovídající zájem a stane se ne sice skutečným parlamentem, ale demokratickou kontrolní institucí hodnou toho jména. A jedině tak je možné získat zájem voličů o volby do Evropského parlamentu a zásadně změnit z jejich dosud převažujícího charakteru “sněmovních voleb druhého řádu” na skutečné hlasování týkající se evropských záležitostí.

—

Poznámky – prameny:

1. CEPS Working Document No. 13, květen 2009: “The European Parliament: More Powerful, Less Legitimate?” a EP Legislative Observatory.

2. Working Party on Parliamentary Reform, Second Interim Report on Legislative Activities and Interinstitutional Relations, květen 2008.

3. European Parliament Elections Turnout, EP 2004 Elections website a EP Legislative Observatory.

—

Autor: Jan Schwippel, bývalý poslanec PS PČR
psáno pro server www.voltelibertas.cz